Надзор за лесным хозяйством

Дипломная работа

1. Теоретические основы организации федерального государственного лесного надзора

1.1 Состояние нормативно-правового регулирования в сфере федерального государственного лесного надзора

Федеральный государственный лесной надзор является одной из важных функций государственного управления и одновременно способом обеспечения законности, т.е. строгого соблюдения и исполнения норм права участниками лесных отношений.

Если проанализировать лесное законодательство, то за последние годы наиболее динамичным было законодательство в части регулирования государственного лесного контроля и надзора [26].

Приведем основные этапы:

1. С 2008 г. до 1 января 2011 г. осуществление государственного лесного контроля и надзора сводилось к проведению проверок соблюдения лесного законодательства лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов. В законодательстве не упоминался порядок и основания проведения контроля за лицами, которые не являлись лесопользователями и свободно пребывали в лесу. По сути, весь государственный лесной контроль и надзор сводился к проверкам в рамках Федерального закона №294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля (надзора) и муниципального контроля» [15].

2. С 1 января 2011 г. до 1 августа 2011 г. понятие государственного лесного контроля и надзора расширилось, так как стало состоять из двух крупных блоков: охраны лесов от нарушений лесного законодательства (лесной охраны), включающей в себя патрулирование за лицами, не осуществляющими использование лесов, и проведения проверок соблюдения лесного законодательства.

Многими юристами подвергается критике данное в ст. 2 Лесного кодекса РФ определение понятия «лесное законодательство»: «Лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации» [8].

В действующем Кодексе (в отличие от предыдущего) это понятие неоправданно сузилось, так как подзаконные акты теперь не входят в состав лесного законодательства, а называются «иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения». Надо отметить, что законодатель весьма непоследователен в этих вопросах. Например, законодательство об охране окружающей среды включает в себя не только федеральные законы и законы субъектов РФ, но и весь массив подзаконных актов [6].

3. С 1 августа 2011 г. Поправки, внесенные федеральным законом от 18.07.2011 №242-ФЗ, не только заменили понятие «государственный лесной контроль и надзор» на «федеральный государственный лесной надзор», но и изменили юридическую сущность данной функции [7].

9 стр., 4385 слов

Экологический контроль и надзор реферат

... комплексный анализ проблем государственного экологического контроля. Для достижения названной цели поставлены следующие задачи: исследовать понятие, сущность и содержание экологического контроля; исследовать соотношение государственного экологического контроля и административного надзора в экологической сфере; исследовать проблемы реализации экологического контроля на территориях ...

Согласно части 1 ст. 96 ЛК РФ, федеральный государственный лесной надзор осуществляется, в том числе, посредством проведения мероприятий по контролю в лесах. Налицо контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти в области лесных отношений. Помимо этого, федеральный государственный пожарный надзор в лесах проводится только при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), фактически являясь его составной частью.

Положительным является тот факт, что, несмотря на прежнюю редакцию ст. 2 ЛК РФ в части определения лесного законодательства, в части 1 ст. 96 ЛК РФ данное понятие применительно к деятельности органов федерального государственного лесного надзора (лесной охраной) расширено, а именно: «…деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений…требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов».

Вопросы федерального государственного лесного надзора регулируют следующие основные нормативные правовые акты:

1. Лесной кодекс РФ (2006 г.) — ст. 96. Лесной кодекс Российской Федерации является основным нормативно-правовым актом, устанавливающим обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

2. Федеральный закон от 26.12.2008 №294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [15].

Этот закон направлен на дебюрократизацию экономики и защиту бизнеса от бессистемных и частых проверок многочисленными государственными органами. Данным Законом устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов.

Действующий закон (в отличие от предыдущего №134-ФЗ) вводит ряд принципиально новых положений [3].

Во-первых, орган государственной власти должен принять административный регламент проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора).

Через принятие административного регламента должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора.

Во-вторых, органы государственного контроля (надзора) обязаны ежегодно готовить доклады об осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля с представлением указанных докладов в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора), и его представление в Правительство РФ.

95 стр., 47105 слов

Правительство Ивановской области Департамент государственного ...

... области, начальник Департамента государственного надзора (контроля) Ивановской области (Ивгоснадзор) ... район. Областной центр – город Иваново с населением 406,5 ... государственных учреждений, деятельность которых связана с охраной окружающей среды и природопользованием, сведениях наиболее авторитетных научных и общественных организаций. Во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации ...

В-третьих, в соответствии со ст. 8 Закона юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти.

В перечне отдельных видов предпринимательской деятельности, подлежащих уведомлению, указаны, в том числе: обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки (за исключением мебели): распиловка и строгание древесины, пропитка древесины; производство шпона, фанеры, плит, панелей; производство деревянных строительных конструкций, включая сборные деревянные строения, и столярных изделий.

Закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора).

Из вышесказанного следует, что при патрулировании объектов лесных отношений (земель лесного фонда), даже если маршрут следования проходит через арендованный лесной участок, закон №294-ФЗ не применяется.

В сфере лесных отношений этот закон распространяется только на лесопользователей — юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — при осуществлении их деятельности. Прежде всего, это — арендаторы и другие лица, использующие леса по договорам купли-продажи, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования.

3. Постановление Правительства от 22.06.2007 №394 «Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» [11].

4. Нормативно-правовые акты субъектов РФ, устанавливающие формы документов и перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор и являющихся государственными лесными инспекторами.

Государственный лесной контроль и надзор, а также пожарный надзор осуществляется в Иркутской области в соответствии со следующими нормативными правовыми и правовыми актами [26]:

Конституцией Российской Федерации;

Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 №200-ФЗ (в редакции от 29.12.2010 г. от 29.12.2010 №442-ФЗ от 18.07.2011 №242);

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (в редакции от 29.12.2010 г.);

Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в редакции от 07.02.2011 г. от 29.12.2010 №442-ФЗ от 18.07.2011 №242);

Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в редакции от 27.07.2010 г.);

11 стр., 5443 слов

Государственный земельный контроль

... регулирования государственного земельного контроля, .1 Понятие государственного земельного контроля. Виды земельного контроля Государственный контроль за охраной и использованием земель является разновидностью земельного контроля, и относится к одной из важнейших функций государства. Статья 71 Земельного кодекса Российской Федерации определяет понятие государственного земельного контроля, ...

Федеральным законом от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в редакции от 29.12.2010 г.);

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 №394 «Об утверждении положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» (в редакции 04.02.2011 г.);

Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 №141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

Положением об агентстве лесного хозяйства Иркутской области, утвержденным постановлением администрации Иркутской области от 31.10.2007 №237-па (в редакции от 28.09.2010 г.);

Приказ агентства лесного хозяйства Иркутской области от 09.04.2008 №2-апр «Об утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор» (в редакции от 04.05.2010 г.).

Приказ агентства лесного хозяйства Иркутской области от 27.07.2009 г. №749-апр «Об утверждении административного регламента по исполнению агентством лесного хозяйства Иркутской области функции по осуществлению государственного лесного контроля и надзора в лесничествах».

  • Федеральным законом от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в редакции от 29.12.2010 г.);
  • Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 №417 «Об утверждении правил пожарной безопасности в лесах»;
  • Постановлением Правительства РФ от 03.08.2010 №595 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах» (в редакции 04.02.2011 г.);
  • Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 №313 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)»;

— Распоряжение руководителя агентства лесного хозяйства Иркутской области от 08.04.2011 г. №1080-ра «О полномочиях по осуществлению государственного пожарного надзора в лесах».

1.2 Порядок проведения федерального государственного лесного надзора

Традиционно федеральный лесной надзор распределен, как полномочие, между различными ведомствами. На землях обороны и безопасности, полномочия осуществляются Департаментами лесного хозяйства по федеральным округам и Федеральным агентством лесного хозяйства. На землях особо охраняемых природных территорий — это Федеральная служба в сфере природопользования, Росприроднадзор. На землях лесного фонда — это органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и, соответственно, подведомственные им учреждения [34].

Порядок проведения государственного контроля и надзора устанавливается федеральными органами Правительства Российской Федерации. Полномочиями по осуществлению государственного надзора в лесных отношениях наделяются руководители и специалисты, входящие в состав государственной лесной охраны Российской Федерации, которые одновременно являются государственными инспекторами по контролю и надзору за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

14 стр., 6941 слов

Конституционная система государственных органов Российской Федерации

... государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти. Согласно статье 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. ...

Федеральный государственный лесной надзор в настоящее время включает в себя два крупных блока: надзор за объектами лесных отношений — патрулирование с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, а также надзор за субъектами лесных отношений — плановые и внеплановые проверки лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов.

Проверка — совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами [11].

Регулирует порядок проведения государственного лесного надзора на территории Иркутской области «Административный регламент по исполнению агентством лесного хозяйства Иркутской области функции по государственному лесному контролю и надзору в лесничествах» [27].

В этом регламенте описывается последовательность выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, с указанием вариативности возможных решений, формы результата, должностного положения исполнителя и т.д.

Государственный лесной надзор включает проверку [21]:

  • порядка и правил ведения государственного учета лесного фонда;
  • лесного мониторинга;
  • лесного кадастра;
  • порядок отпуска древесины на корню в лесах, рубок главного и промежуточного пользования, заготовки живицы и второстепенных лесных ресурсов, иное лесопользования;
  • порядок охраны лесов и режим пользования лесом на особо охраняемых природных территориях;
  • требований законодательства Российской Федерации по целевому использованию земель лесного фонда, охране, правильному
  • проведению рекультивации нарушенных земель лесного фонда;
  • плана проведения на землях лесного фонда производственных и строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования;
  • правил пожарной безопасности лесов, требований по своевременному принятию мер по уничтожению пожаров и их последствий, по учету площадей, пройденных пожарами на территории лесного фонда, и определению причиненного ими ущерба;
  • требований по предупреждению возникновения и распространения очагов вредителей и болезней леса, их учету;
  • иных требований законодательства Российской Федерации по вопросам состояния, использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Должностные лица (государственные лесные инспекторы), отвеча

  • пресекать и предотвращать нарушение лесного законодательства;
  • составлять акты на основе результатов и проверок;
  • осуществлять патрулирование лесов на основе нормативов установленных федеральными органами исполнительной власти;
  • уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях;
  • давать необходимые для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;
  • проводить в установленном порядке просмотр транспортных средств и при необходимости делать их задержание;
  • предъявлять гражданам и юридическим лицам требования об устранении выявленных в результате контроля нарушений;
  • предъявлять иски в суд, арбитражный суд по результатом проверки в лесной сфере в пределах их компетенции;
  • осуществлять иные предусмотренные федеральными органами права.

Заключение органов исполнительной власти, проводящих государственный лесной контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками лесных отношений.

Государственные лесные инспекторы, осуществляющие федеральный государственный лесной контроль и надзор имеют право на ношение, и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия в порядке, установленном Федеральным законом от 14 апреля 1999 года №77-ФЗ «О ведомственной охране» [2].

При осуществлении государственного лесного контроля используют данные государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, целевых выборочных обследований лесов, статистической отчетности, данные органов государственного контроля в области охраны окружающей среды, а также материалы лесоустройства, научно-исследовательских организаций, общественных объединений и иные установленные законодательством РФ.

По выявленным в результате проведения проверок, мероприятий по контролю нарушениям применяются предусмотренные законодательством меры административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности.

Для привлечения нарушителя лесного законодательства к тому или иному виду юридической ответственности необходимо составить и грамотно заполнить первичные документы:

  • протокол об административном правонарушении — для привлечения к административной ответственности;
  • протокол о лесонарушении нарушении лесного законодательства — для привлечения к гражданско-правовой внедоговорной ответственности с целью возмещения вреда (ущерба) по установленным таксам;
  • акт освидетельствования мест рубок (составляется в случае включения в условия договора договорных неустоек и процедуры освидетельствования мест рубок) — для привлечения к гражданско-правовой договорной ответственности с целью взыскания неустоек за нарушение лесохозяйственных требований;
  • протокол о нарушении лесного законодательства — для подачи в органы внутренних дел или иным органам дознания с целью привлечения к уголовной ответственности.

1.3 Проблемы осуществления федерального государственного лесного надзора на территории РФ и пути их решения

С момента вступления в силу Лесного кодекса Российской Федерации, с 1 января 2007 года, на всероссийском уровне тематика федерального государственного лесного надзора обсуждалась только один раз. 14 ноября 2012 в г. Ростов-на-Дону прошло оперативное совещания Федерального агентства лесного хозяйства и подведомственных организаций, на повестке дня которого рассматривался вопрос «Итоги федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, осуществляемого уполномоченными в области лесных отношений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [30].

Это была первая попытка обсудить основные проблемы и наметить пути их решения на федеральном уровне.

На основании предварительных итогов деятельности лесной охраны в 2012 году внимание регионов было обращено на недостатки в их работе, при осуществлении федерального государственного лесного надзора, такие как:

  • необходимость обеспечения максимально возможного количества плановых проверок, с учетом ограничений по периодичности, установленных 294-ФЗ;
  • усиление контроля за исполнением юридическими лицами и гражданами выданных им предписаний об устранении выявленных нарушений;
  • недоработка при применении норм КоАП РФ, предусмотренных статьями 20.25 (уклонение от исполнения административного наказания) и 32.2 (исполнение постановления о наложении административного штрафа) [5];
  • низкий процент возмещения ущерба от лесных нарушений (за 2012 год ущерб, причиненный лесам в России, составил 9,3 млрд.

руб., при этом возмещено ущерба на сумму лишь 152 млн. руб., что составляет 1,6%).

Структура органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, утверждается по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. И в настоящий момент в органах государственной власти субъектов Российской Федерации сложились различные структуры организации осуществления федерального лесного надзора.

Достаточно традиционной является структура, когда орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет комплекс всех полномочий, в том числе и по федеральному лесному надзору, в том числе через систему территориальных органов — лесничеств и лесопарков. Следующая структура это тоже орган государственной власти, который осуществляет комплекс полномочий в сфере лесных отношений, но на территориях полномочия по федеральному лесному надзору осуществляется подведомственными этому органу учреждениями, которые осуществляют это полномочия в пределах соответствующих границ лесничества или лесопарка. В отдельных регионах, в ряде из них в силу исполнения судебных решений, как в Ленинградской области, в ряде из них соответствующие управленческие решения приняты губернатором, сложились структуры, которые предусматривают разделение функций по непосредственно управлению лесными отношениями (использование, охрану, защиту и воспроизводство, и федеральный лесной надзор).

В отдельных случаях, как, например, в Ханты-Мансийском автономном округе, функция по осуществлению федерального надзора осуществляется самостоятельным органом — Природнадзором Югры, который осуществляет эту функцию наряду с совокупностью полномочий по федеральному экологическому надзору.

В среднем по стране на одного государственного лесного инспектора приходятся около 66000 га контролируемой площади. Естественно, эти данные значительны, но, в связи с увеличением фактической численности, если брать усредненные цифры по России, то контролируемая площадь на одного инспектора снизилась на 6 500 га, значит, есть определенная динамика. Естественно, с учетом величины федеральных округов, наибольшая средняя контролируемая площадь приходится на Дальневосточный, Сибирский и Уральский федеральные округа. Поэтому, естественно, эти цифры являются усредненными, и, конечно же, не являются показателями применительно в целом к территории Российской Федерации.

Количество проверок, проводимых субъектами РФ, завязано на то количество должностных лиц — работников и органов власти, и лесничеств, которые наделены функциями и полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора. Так, например, в Красноярском крае сорок четыре должностных лица, которые непосредственно осуществляют государственный лесной надзор. Работники лесничеств у них осуществляют мониторинговые функции без права составления протоколов об административных правонарушениях, и, естественно, достаточно значительными здесь будет являться количество тех протоколов, которые будут приходиться на одного инспектора. В то же самое время, если взять, к примеру, Республику Башкортостан, где количество инспекторов превышает тысячу, что существенно превышает те нормативы патрулирования, которые у нас в прошлом году были утверждены. Естественно, там эти цифры будут невелики. При этом с точки зрения исследования определенных субъектов, можно сделать вывод, что зачастую полномочиями инспекторов субъекты наделяют своих должностных лиц лесничеств на всякий случай. При этом фактически эту деятельность осуществляют около 20% работников лесничеств, которые наделены полномочиями государственных лесных инспекторов. Но, наверное, это правильная практика, потому что каждый человек, находящийся в лесу должен иметь потенциальные полномочия не только пресечь это правонарушение, но и, соответственно, привлечь к ответственности лицо, его совершившее [12].

Основными нарушениями лесного законодательства, по которым в РФ нарушители привлекаются к ответственности, являются:

  • нарушение правил пожарной безопасности в лесах;
  • нарушение правил использования лесов;
  • нарушение правил санитарной безопасности в лесах;
  • незаконная рубка лесных насаждений.

В данный момент методика оценки эффективности осуществления полномочий по федеральному лесному надзору еще не утверждена.

Существуют следующее основные проблемные моменты, касающиеся осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны):

1. Должностные лица государственных учреждений не являются государственными гражданскими служащими, и, следовательно, на них не распространяются права, обязанности, ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7].

Это приводит к слабой мотивации работников государственных учреждений, не обладающих теми же правами и социальными гарантиями, что и государственные гражданские служащие.

2. Ни за одним органом исполнительной власти, не закреплены полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, поселений и других. В отношении лесных насаждений, произрастающих на площади около 1,5 млн. га не на землях лесного фонда (за исключением лесов, расположенных на землях обороны и безопасности) федеральный государственный лесной надзор в Российской Федерации не осуществляется;

В связи с вышеперечисленными проблемами можно выделить следующие пути повышения эффективности осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны):

  • обеспечение численности инспекторского состава до такой, которая будет обеспечивать патрулирование контролируемой площади в соответствии с нормативами патрулирования лесов, утвержденными в этом году приказом Рослесхоза №240 [17];
  • необходимость установления регионами способов и кратности маршрутных патрулирований лесов должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), учитывая классы пожарной опасности, интенсивность использования лесов, дорожную сеть и т.д.;
  • необходимость создания единой системы профессиональной подготовки государственных лесных инспекторов в России и обеспечении их социальной защищенности;
  • повышение социально-правового статуса государственных лесных инспекторов, в том числе формирование системы социальных гарантий;
  • выработка единых согласованных подходов к осуществлению лесного надзора в РФ.

2. Анализ и оценка эффективности проведения федерального государственного лесного надзора на территории Иркутского лесничества

2.1 Характеристика объекта исследования

2.1.1 Общие сведения о предприятии: название, местонахождение, площадь, структура

Иркутское лесничество организовано приказом Рослесхоза от 15.09.2009 г. №364 «О внесении изменений в приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 04.12.2008 г. №374 «Об определении количества лесничеств на территории Иркутской области и установлении их границ» [11].

Лесничество расположено в юго-восточной части Иркутской области и граничит:

  • на севере и северо-западе — с Кировским лесничеством;
  • на северо-востоке — с Усть-Ордынским лесничеством;
  • на юго-востоке — с Ангарским лесничеством;
  • на западе — с Усольским лесничеством;
  • на юго-западе — с Шелеховским лесничеством;
  • на юге — с Прибайкальским национальным парком.

Максимальная протяж?нность территории лесничества составляет с юга на север 126 км, с запада на восток — 74 км.

Почтовый адрес лесничества: 664019, г. Иркутск, ул. Братская, 9.

Общая площадь Иркутского лесничества по данным государственного лесного реестра на 01.01.2010 г. составляет 263527 га.

Приказом агентства лесного хозяйства Иркутской области от 16.12.2008 г. №1293-апр «О структуре лесничеств агентства лесного хозяйства Иркутской области» установлена структура лесничества [14].

Структура Иркутского лесничества и площади участковых лесничеств, дач и технических участков согласно документации государственного лесного реестра по состоянию на 01.01.2010 г.

2.1.2 Распределение лесного фонда по группам лесов и категориям земель

Общая площадь земель Иркутского лесничества составляет 267 058 га. Лесные земли лесничества составляют 259 968 га, или 97,3% от общей площади лесничества, а покрытые лесом земли составляют 240 338 га, или 89,9% от общей площади лесничества. Из земель, не покрытых лесной растительностью, наибольшую площадь занимают гари (5,1%), вырубки (1,9%) и несомкнувшиеся лесные культуры (2,0%).

Нелесные земли представлены болотами (1,3%), землями сельхозназначения (0,7%), дорогами и просеками (0,5%) и другими категориями земель [27].

Основными лесообразующими породами являются сосна, лиственница, ель, пихта, береза и осина, кустарниковые породы в меньшей мере распространены на территории лесничества.

По целевому назначению, как представлено на рисунке 2.1, леса, расположенные на землях лесного фонда Иркутского лесничества, подразделяются на защитные леса и эксплуатационные леса. Защитные леса — 180 931 га, в том числе: леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов — 140 195 га; ценные леса — 40 736 га. Эксплуатационные леса -84 438 га.

В таблице 2.1 представлены виды разрешенного использования лесов (в соответствии со статьей 25ЛК РФ) и их площадь на территории Иркутского лесничества.

Рис. 2.1. Распределение площади лесов Иркутского лесничества по целевому назначению, проц.

Таблица 2.1. Виды разрешенного использования лесов на территории Иркутского лесничества и их площадь

Виды разрешенного использования лесов

Площадь, га

Заготовка древесины

236962

Заготовка живицы

10847

Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов

246072

Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений

259769

Осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства

139360

Ведение сельского хозяйства

263527

Осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности

263527

Осуществление рекреационной деятельности

263527

Создание лесных плантаций и их эксплуатация

84602

Выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений

84602

Выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых

263527

Строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов

263527

Строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов

263527

Переработка древесины и иных лесных ресурсов

84602

Осуществление религиозной деятельности

263527

Выращивание посадочного материала лесных насаждений

20067

На территории Иркутского лесничества разрешены все предусмотренные законом виды деятельности.

2.1.3 Сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих использование лесов на территории Иркутского лесничества

Лесопользователями в Иркутской области могут быть юридические лица, в том числе иностранные, и физические лица, обладающие правом на осуществление пользования лесным фондом в соответствии с законодательством Российской Федерации и области.

Предоставление участков лесного фонда в долгосрочное пользование (аренду) регламентируется Положением об аренде участков лесного фонда, утверждаемым Законодательным собранием Иркутской области.

Основными документами, дающими право на заготовку определенного объема древесины, являются договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений или договор на проведение санитарных рубок и рубок ухода (вне арендованных территорий).

Получить лесной участок в аренду или право на рубку отдельного насаждения можно только через аукцион.

Как представлено на рисунке 2.2 в 2012 году количество юридических лиц и граждан, осуществляющих использование лесов на территории Иркутского лесничества, составило 663 лица, что почти в три раза меньше, чем в 2011 году.

Рис. 2.2. Количество юридических лиц и граждан, осуществляющих использование лесов

На территории Иркутского лесничества лесные участки переданы в аренду для осуществления следующих видов деятельности (по состоянию на 01.01.2011 г.):

1. Осуществление рекреационной деятельности (37 участков общей площадью 208,86 га).

2. Ведение сельского хозяйства (пять участков, общей площадью 84,11 га).

3. Строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (11 участков общей площадью 60,67 га).

4. Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (один участок площадью 75,9 га).

5. Выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых (четыре участка общей площадью 59, 42 га).

6. Заготовка древесины (один участок площадью 8 068 га).

На территории Иркутского лесничества заготовку древесины осуществляет один арендатор на закрепленном за ним участке (см. табл. 2.2).

Таблица 2.2. Сведения о закрепленных лесных участках с целью заготовки древесины по Иркутскому лесничеству по состоянию на 01.01.2011 г.

Лесопользователь

Площадь участка, га

Ежегодный объем пользования, тыс. м3

Срок передачи в пользование, лет

установленный договором

фактический

всего

в т.ч. хвойных

всего

в т.ч. хвойных

Аренда лесных участков

ООО «Автостайлинг»

8068

3,7

3

0

0

49

Рис. 2.3. Процентное соотношение арендаторов, по осуществляемым ими видам деятельности

2.2 Динамика показателей, характеризующих деятельность по осуществлению федерального государственного лесного надзора

Государственный лесной контроль и надзор был введен Лесным Кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. №200-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2007 года [8].

Определенное время понадобилось для налаживания механизма работы и утверждения форм отчетности, поэтому за анализируемый период были приняты последние 3 года — 2010, 2011, 2012 год.

2.2.1 Сведения, характеризующие выполненную в отчетный период работу по осуществлению государственного лесного контроля надзора

1. Количество должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор.

В Иркутском лесничестве штатная численность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор, за три анализируемых года оставалась неизменной и составила 15 человек. Фактическая численность в 2011 и 2012 году была равна штатной, в 2010 году — 13 человек, т.е. на два человека меньше.

Согласно приказу от 6 июня 2012 года №240 «Об утверждении Нормативов патрулирования лесов должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану)», норматив патрулирования лесов для Иркутской области составляет 110 тыс. га на одного государственного лесного инспектора. В Иркутском лесничестве этот показатель в несколько раз ниже и составляет 17,6 тыс. га на человека [17].

Очевидно, это связано с тем, что оно находится в густонаселенном районе и имеет одни из самых высоких показателей по количеству возбужденных уголовных дел и составленных административных протоколов на тысячу га общей площади по сравнению с другими лесничествами Иркутской области. Для сравнения, в Усть-Удинском лесничестве, при контролируемой площади 1 308 тыс. га, в 2012 году штатная численность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор, составляет 12 человек, т.е. на одного инспектора приходится 109 тыс. га патрулируемой площади. Фактически этот показатель в два раза больше.

2. Количество проведенных проверок.

Однако, основная масса нарушений лесного законодательства, в том числе в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выявляется не в ходе плановых и внеплановых проверок, а в ходе проверок исполнения договорных обязательств и патрулирования лесов.

Большое количество нарушений лесного законодательства государственными инспекторами также было выявлено в ходе противопожарного патрулирования в весенний — осенний период; проверки лесных участков; совместные с сотрудниками ДПС-ГИБДД мероприятия по контролю за перевозками круглого леса и лесоматериалов.

Динамика проведения проверок за анализируемый период представлена на рисунке. 2.4.

Рис. 2.4. Динамика проведения проверок

3. Количество выявленных нарушений лесного законодательства.

Всего за 2010 год должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный лесной надзор на территории Иркутского лесничества, выявлено 204 случая нарушений лесного законодательства. Установлено причинение нарушениями требований лесного законодательства ущерба лесам и лесным насаждениям на сумму 72 320 тыс. руб.

В 2011 количество выявленных случаев нарушения лесного законодательства составило 184 случая, причиненный ими ущерб равен 85 808 тыс. руб.

В 2012 году зарегистрировано 193 случая нарушений лесного законодательства. Ущерб, причиненный лесным насаждениям, составил 76 775, 9 тыс. руб.

На рис. 2.4 видно, что количество выявленных случаев нарушений лесного законодательства за анализируемый период постепенно снижается, но это снижение очень не значительное. Однако, по объективным причинам количество лесонарушений в Иркутском лесничестве, находится выше среднего уровня по лесничествам Иркутской области.

Рис. 2.5. Динамика выявленных случаев нарушений лесного законодательства

Четкой динамики ущерба от нарушений лесного законодательства за последние три года по Иркутскому лесничеству проследить невозможно. Наибольший ущерб был причинен в 2011 году (см. рис. 2.6)

Материальный ущерб от нарушений лесного законодательства, выявленных работниками территориальных отделов агентства лесного хозяйства Иркутской области в 2012 году, составляет 1 207 625,0 тыс. руб. В среднем на каждое лесничество приходится 32 638, 5 млн. руб. причиненного ущерба. В Иркутском лесничестве эта цифра почти в два раза больше, что объясняется и большим числом нарушений лесного законодательства на его территории.

Рис. 2.6. Динамика ущерба от нарушений лесного законодательства

По данным, представленным на рисунке 2.7 видно, что в структуре нарушений лесного законодательства в исследуемом лесничестве за последние три года преобладают незаконные рубки лесных насаждений. Наибольшее количество незаконных рубок (79%) было зафиксировано в 2010 году. В 2011 этот показатель составил 75%, в 2012 — 77%.

Рис. 2.7. Количество случаев незаконных рубок лесных насаждений по сравнению с другими нарушениями лесного законодательства

В таблице 2.3 приведены основные показатели по незаконным рубкам лесных насаждений на территории Иркутского лесничества за последние три года.

Таблица 2.3. Показатели по незаконным рубкам лесных насаждений

Показатель

2010

2011

2012

Количество незаконных рубок

162

147

149

Объем незаконно заготовленной древесины куб. м.

8565

9638

24313

Ущерб от незаконных порубок, тыс. руб.

72320

85486

76775,9

Незаконные рубки являются одной из самых острых проблем не только Иркутского лесничества, но и всего российского лесного сектора. По различным данным, на них приходится от 10 до 35% всей лесозаготовки в стране.

В узком понимании незаконные рубки — это рубки, проводимые без разрешительных документов. Согласно широкому определению нелегальные рубки включают в себя и нарушения, связанные с правилами ведения лесного хозяйства.

По многочисленным исследованиями основными причинами незаконных рубок лесов являются:

1. Социально — экономические причины:

  • устойчивый рост древесины на внешнем и внутреннем рынках;
  • разница в ценах на древесину на внутреннем и внешнем рынках и как следствие, высокая доходность незаконных заготовок;
  • бедность и безработица (особенно эта причина остро стоит для сельского населения, жителей лесных деревень и поселков);
  • низкий уровень дохода у населения.

2. Правовые причины:

  • несовершенство лесного, уголовного, административного, таможенного законодательства;
  • неэффективность лесной охраны или ее отсутствие, нехватка полномочий для достаточной охраны лесов или неправильная ее организация.

3. Выделяют также ряд межотраслевых и отраслевых причин незаконных рубок:

  • недостаточная точность оценки лесных ресурсов;
  • низкая эффективность контроля за движением древесины от лесосеки к потребителю;
  • отсутствие межведомственного взаимодействия по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины.

Главной же причиной незаконных рубок всегда была и остается бедность и нищета людей в лесных деревнях и поселках, и как следствие безработица.

Также необходимо отметить и причину невыполнимых или противоречивых требований лесного законодательства, и связанную с ними коррупционную нагрузку на законных лeсопользователей. Данная проблема значительно подавляет развитие законного лесного бизнеса и способствует все большему развитию незаконного.

Прежде чем планировать организационно-правовые меры по борьбе с незаконными рубками, нужно определить, на какие виды незаконных рубок будет ориентирована эта борьба. В России в настоящее время условно выделяются три основных типа незаконных рубок (границы между этими типами условны) [23]:

1. Самовольные рубки, которые осуществляются гражданами для собственных нужд, для мелкой торговли или бартера в пределах населенного пункта, также для собственных нужд

2. Самовольные рубки, которые осуществляются гражданами и предпринимателями для продажи или переработки заготовленной древесины, то есть воровство леса с целью получения дохода.

3. Рубки, которые проводятся на основании разрешительных документов, но с явными грубыми нарушениями действующих правил. К данному виду нарушений можно отнести заготовку древесины под видом санитарных рубок, рубку лучших деревьев под видом ухода за лесом, сплошные рубки в водоохранных зонах, рубки, нарушающие режим особо охраняемых природных территорий, и другие.

Именно незаконные рубки третьего типа причиняют максимальный вред лесам и лесному хозяйству России. Они наносят огромный материальный ущерб лесам и ведут к деградации всего лесного хозяйства вплоть до его полного исчезновения.

К сожалению, государственные органы часто вообще незаконные рубки третьего типа не рассматривают как незаконные — происходит смешения понятий «незаконная рубка» и «самовольная рубка». Поэтому в большинстве регионов принимаемые меры по борьбе с незаконными рубками оказываются направленными против самовольных рубок первого и второго типов, которые обычно играют не главную роль в разорении лесов, и являются не основными источниками коммерческой древесины незаконного происхождение.

По экспертным оценкам, из общего объема древесины сомнительного происхождения в Иркутской области (3092600 куб. м):

  • 1000000 куб. м. приходятся на незаконные лесозаготовки гражданами для собственных нужд,

— 600000 куб. м. приходятся на лесозаготовки гражданами и мелкими предприятиями с целью продажи круглого леса по демпинговым ценам или переработки (распиловки) круглого леса и реализации пиломатериалов в пределах своего района без транспортировки на большие расстояния,

— 1500000 куб. м. приходятся на рубки юридических лиц, имеющих разрешительные документы, но нарушающих лесное законодательство (санитарные рубки, рубки ухода, рубки в водоохранных и особо охраняемых природных территориях, за пределами своей лесосырьевой базы и т.д.).

Меры по борьбе с нелегальным оборотом древесины активно ведет и поддерживает и Всемирный фонд дикой природы (WWF).

Одним из ключевых направлений деятельности WWF стала разработка мероприятий по сокращению объемов нелегальной заготовки леса на национальном и региональном уровне.

В 2012 году по заказу Всемирного фонда дикой природы в рамках программы «Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе стран восточного направления Европейской политики добрососедства и России» был разработан проект регионального регистра рисков при поставках контролируемой древесины для Иркутской области [26].

В рамках этого проекта, используя статистические данные представленные Агентством лесного хозяйства, была разработана методика, позволяющая оценить каждое лесничество по таким показателям, как: возбуждение уголовных дел за незаконные рубки, составление протоколов об административной ответственности за нарушение требований лесного законодательства.

Оценивать лесничества по количеству возбужденных уголовных дел некорректно, потому, что площади лесничеств колеблются в пределах: от 64 887 га (Нукутское) до 12 759 814 га (Катангское), то есть различаются почти в 200 раз. Предложенная методика оценки лесничеств не зависит от площади лесничества и количества нарушений законодательства.

Суть методики в следующем:

1. Общую площадь всех лесничеств в тыс. га делим на общее количество соответствующих нарушений и определяем среднее значение площади, приходящееся на одно нарушение для всей Иркутской области.

2. Площадь каждого лесничества делим на число нарушений, зафиксированных в данном лесничестве.

3. Сравниваем показатель каждого лесничества со средними показателями по области и проводим оценку по следующей шкале:

Оценка «очень плохо», если показатель лесничества составляет 0-50% от среднего значения (см. табл. 2.4).

Таблица 2.4. Возбужденные уголовные дела по фактам незаконной рубки в 2011 году по данным Агентства лесного хозяйства

Наименование лесничества

Значение показателя: одно возбужденное уголовное дело на тысячу га общей площади лесничества, 2011 год по данным Агентства лесного хозяйства

Среднее значение показателя по области

Оценка показателя

Кировское

1,67

36

очень плохо

Иркутское

1,79

36

очень плохо

Осинское

2,13

36

очень плохо

Аларское

2,83

36

очень плохо

Зиминское

3,91

36

очень плохо

Куйтунское

3,99

36

очень плохо

Усольское

4,48

36

очень плохо

Тулунское

6,30

36

очень плохо

Ангарское

7,12

36

очень плохо

Шелеховское

9,72

36

очень плохо

Баяндаевское

16,17

36

очень плохо

Балаганское

17,73

36

очень плохо

Илимское

20,97

36

неудовлетворительно

Братское

24,84

36

неудовлетворительно

Черемховское

26,35

36

неудовлетворительно

Заларинское

27,41

36

неудовлетворительно

Тайшетское

27,65

36

неудовлетворительно

Усть-Удинское

29,07

36

неудовлетворительно

Нукутское

32,44

36

неудовлетворительно

Нижнеилимское

32,97

36

неудовлетворительно

Чунское

37,42

36

удовлетворительно

Нижнеудинское

40,46

36

удовлетворительно

Ольхонское

61,23

36

хорошо

Бирюсинское

62,21

36

хорошо

Слюдянское

117,35

36

хорошо

Жигаловское

149,18

36

хорошо

Голоустенское

223,06

36

хорошо

Качугское

327,63

36

хорошо

Киренское

4303,35

36

хорошо

Бодайбинское

8662,93

36

хорошо

Катангское

12759,81

36

хорошо

Как видно из таблицы 2.4 Иркутское лесничество занимает второе место по возбужденным уголовным делам на тыс. га общей площади.

2.2.2 Действия органов федерального государственного надзор по пресечению нарушений обязательных требований и устранению последствий таких нарушений

По выявленным на территории Иркутского лесничества нарушениям лесного законодательства применялись предусмотренные законодательством меры административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности.

По результатам проверок соблюдения требований лесного законодательства должностными лицами, осуществляющих государственный лесной надзор по Иркутскому лесничеству, в 2010 году выдано 16 предписаний об устранении нарушений лесного законодательства, исполнено в срок на конец года шесть (46%) предписаний, по семи (54%) предписаниям срок исполнения не наступил.

В 2011 году было выдано девять предписаний, из которых исполнено в срок на конец года три (33%) предписания, шесть (67%) предписаний не выполнено.

В 2012 году государственными лесными инспекторами Иркутского лесничества выдано 13 предписаний об устранении нарушений лесного законодательства, исполнено в срок на конец года только три (23%) предписания, 10 (77%) предписаний не исполнено.

В Усть-Удинском лесничестве в 2012 году, при меньшем количестве проверок (девять штук) и меньшем количестве юридических лиц и граждан, осуществляющих использование лесов на его территории, было выдано 24 предписания об устранении нарушений (54% исполнено в срок).

Как видно по рисунку 2.8 процент исполненных предписаний за анализируемый период значительно снижается. В 2011 году по сравнению с 2010 он снизился на 13%, в 2012 по сравнению с 2011 на 10%.

Рис. 2.8. Динамика процента исполненных в срок предписаний

Административная ответственность за нарушение требований лесного законодательства:

1. Анализ данных по привлечению к административной ответственности за 2010 год.

В 2010 году государственными лесными инспекторами Иркутского лесничества составлено 42 протокола об административных правонарушениях. Наложено 42 административных штрафа на сумму 202, 8 тыс. руб., взыскано 202,8 тыс. руб.

Привлечено к административной ответственности 42 лица, большую часть которых составляет граждане (20 человек), а также юридические лица (12 человек); остальную часть, самую меньшую, составляют должностные лица, в т.ч. индивидуальные предприниматели (10 человек).

Рис. 2.9. Процентное соотношение количества лиц привлеченных к административной ответственности за нарушение лесного законодательства в 2010 году

Административные штрафы в 2010 году на территории Иркутского лесничества наложены:

  • за нарушение Правил пожарной безопасности в лесах -16 штрафов, на сумму 141,3 тыс. руб.;
  • за нарушение правил использования лесов — 16 штрафов, на сумму 31 тыс. руб.;
  • за незаконную рубку лесных насаждений — один штраф на сумму 3,5 тыс. руб.;
  • нарушений правил санитарной безопасности в лесах — один штраф на сумму 5 тыс. руб.;
  • за самовольное занятие земельного участка (участков) — восемь штрафов на сумму 26 тыс. руб.

В соответствии с данными рисунка 2.10, можно сделать вывод, что в 2010 году набольшее количество штрафов было наложено за нарушение требований пожарной безопасности и нарушение правил использования лесов.