Антикоррупционная экспертиза – экспертиза, предназначенная для выявления правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов) с целью их последующего устранения.
Антикоррупционная экспертиза играет двоякую роль. Во-первых, она является способом выявления коррупциогенных норм. Во-вторых, антикоррупционная экспертиза предназначена играть превентивную роль в отношении коррупционных проявлений.
Актуальность данной работы:
Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.
С 2002–2003 гг., особую популярность в научных и аналитических кругах стала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, то есть с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации данных нормативных актов.
То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается именно антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы. В свою очередь, это было очевидной реакцией на имевшую в 90-е годы массовый характер практику противоправного лоббизма, когда государственно-властные решения не просто не прорабатывались должным образом с целью освобождения их от существенных юридических дефектов, но прямо создавались ущербными с юридической точки зрения с целью обеспечения удобства ведения противозаконной деятельности в различных формах (растраты государственных ресурсов, формирования исключений для отдельных субъектов хозяйственной деятельности, обеспечения неопределенности критериев государственного контроля и т.п.).
Главная задача государственного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве – это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся бесполезными.
Правовые основы деятельности органов государственной власти республики Бурятия
... взаимодействие органов государственной власти Республики Бурятия. Президент Республики Бурятия при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Конституцию Республики Бурятия и законы Республики Бурятия. Президент Республики Бурятия не может ...
С учетом представленных соображений, обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на коррупциогенность, требует самого пристального внимания.
Степень разработанности темы:
Очищение российского законодательства от коррупционных положений на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Проблема проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является предметом исследования многих ученых, вызывают интерес современных государствоведов как российских, так и зарубежных.
Целью настоящей работы является изучения теоретических основ антикоррупционной экспертизы нормативно — правовых актов, анализ ее особенностей, рассмотрение сущности и принципов проведения данной экспертизы, а также обозначение практических проблем, связанных с ее реализацией в Российской Федерации. Кроме того, целью настоящей работы является рассмотрение методики анализа нормативных правовых актов на коррупциогенность, а также выработка научных и методических рекомендаций по совершенствованию организации данного института на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта.
Задачами, которые определяются целью работы, являются:
- изучить теоретические основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
- определить природу антикоррупционной экспертизы, дать характеристику ее положения в системе российского законодательства;
- на основании изучения российского законодательства проанализировать основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативно – правовых актов;
- обозначить практические проблемы, связанные с проведением данной экспертизы;
- исследовать объект и предмет антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
В качестве методологической базы проведенного исследования были использованы работы ученых: Барзиловой И.С., Газимзянова Р.Р., Галяшиной Е.И., Долотова Р.О., Кабанова П.А., Кудрявцева В.Л., Кудашкина А.В., Попова И.А.; отдельные вопросы рассматривались в работах таких авторов, как Россинская Е.Р., Соколов А.Ф., Телегина Т.Д., Талапина Э.В.. Кроме того, при написании работы использовались материалы Конституции РФ, Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции, ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Предметом исследования являются общественные отношения, определяющие основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Объектом исследования курсовой работы являются теоретические положения правоведов, касающиеся понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
- Теоретические основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
§ 1.1 Исторический аспект развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Понятие нормативного правового акта. Классификация нормативных правовых актов
... роль нормативно-правовых актов весьма велика для юридической науки. Цель данной работы – изучение сущности и классификации нормативно-правовых актов. 1. Сущность и понятие нормативно-правовых актов Нормативный правовой акт (нормативный акт) — ... научной категории связано с серьезными проблемами. Единственной и пожалуй абсолютной является позиция об наиглавнейшей роли нормативно-правовых актов как ...
Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы.
Наиболее известная и авторитетная в настоящее время методика антикоррупционной экспертизы законодательства родилась в рамках относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ, и связана с именами таких представителей этих центров, как М.А. Краснов, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, К.И. Головщинский и др.
Зародившись в 2003-2004 гг., данная методика претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же. Эта методика была в свое время взята на вооружение Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. «В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов власти Украины">органов исполнительной власти, в связи с этим памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты». 1
Не прекращалась работа по совершенствованию методики экспертизы коррупциогенности законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, Министерстве юстиции РФ. Аналогичная методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях. 2 Официальная методология антикоррупционной экспертизы была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Она практически идентична экспертным наработкам, восходящим к инициативам Фонда «Индем» и Центра стратегических разработок, о которых упоминалось выше. Об этом прямо говорит, например, сравнение перечня коррупционных факторов, указанных в Постановлении № 196 (раздел 3 Методики) с перечнем, который приводит, например, Э.В. Талапина в своей публикации 2007 г. 3
Правовое обеспечение экономического проекта
... этапа проекта, достигаемые системой правового обеспечения: нахождение внешних факторов, тормозящих развитие проекта, либо другим образом пагубно отражающихся на нем [8, 9]. Решение: с помощью анализа действующих нормативно-правовых актов, руководитель проекта предоставляет ...
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правительством Российской Федерации были утверждены окончательные правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
____________________
Попов В.И. Актуальные проблемы борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности / В.И. Попов. — М, 2004.- 134 с.
2 Хатаева М.А. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2008. № 12. — 45-49 с.
3 Талапина, Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5 — 35-39 с.
актов, а также методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Тем самым, утратили силу предыдущие постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
§ 1.2 Объект и предмет антикоррупционной экспертизы нормативно – правовых актов.
По мнению С.М. Будатарова, предметом антикоррупционной экспертизы являются административные процедуры, получившие юридическое закрепление в правовых актах или нашедших отражение в правовых актах 1 . С таким мнением не представляется возможным согласиться, поскольку автор не разделяет объект и предмет антикоррупционной экспертизы.
Поэтому можно сказать, что предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативно – правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в данных актах, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы 2 .
Под нормативным правовым актом понимается официальный письменный публичный общеобязательный документ, принятый (изданный) в определенной форме, с помощью которого правотворческий орган от имени государства в пределах своей компетенции в установленном порядке вносит изменения в
___________________
Будатаров С.М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. N 3. С. 34.
2 Кудашкин А. В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 26-30.
систему действующих норм права путем принятия новых норм права, внесения в них изменений и дополнений или решения, направленного на отмену (признание утратившими силу) устаревших (противоречащих) актов (норм).
Нормативные правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов. Нормативный правовой акт устанавливает, отменяет, изменяет права и обязанности неопределенного круга лиц. Индивидуальный правовой акт распространяет свое действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования.
Правовое регулирование медицинских экспертиз: судебных и несудебных
... Правовое регулирование медицинской экспертизы осуществляется различными нормативными правовыми актами. Конкретные виды медицинской экспертизы существенно ... Федерации проводятся следующие виды медицинских экспертиз: 1) экспертиза временной нетрудоспособности; 2) медико-социальная экспертиза; 3) военно-врачебная экспертиза; 4) судебно-медицинская и судебно- психиатрическая экспертизы; 5) экспертиза ...
Анализ практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой органами прокуратуры, показывает, что в 2009 г. имели место случаи проведения антикоррупционной экспертизы актов локального характера (например, уставов образовательных учреждений), организационно-распорядительных документов территориальных подразделений федеральных органов, не обладающих правом нормотворчества. Следует отметить, что такие акты также должны проходить первичную антикоррупционную экспертизу ее разработчиками. 1
Таким образом, прежде чем проводить антикоррупционную экспертизу, необходимо уточнить, носит ли акт нормативный характер, поскольку предметом обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, могут быть только нормативные правовые акты и только по вопросам, перечисленным в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ (ч. 2 ст. 3).
В остальных случаях антикоррупционная экспертиза с участием органов прокуратуры носит факультативный характер, и отказ нормотворческого органа учитывать выявленные прокурором коррупциогенные факторы в таких случаях не влечет вышеуказанных юридических последствий.
___________________
Кудашкин А. В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 26-30.
Стоит также сказать о соотношении нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов (актов правоприменения), поскольку последние также не являются предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры. Коррупционный риск заключается в том, что последние, формально не подпадая под признаки нормативного правового акта (не проходят регистрационные или иные учетные процедуры), тем не менее подчас фактически являясь таковыми, могут включать коррупциогенные нормы, тем самым несут потенциальный заряд возможности последующих коррупционных проявлений.
Отсутствие однозначности в квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике может привести к тому, что организационно-распорядительные акты (акты правоприменения), в которых фактически содержатся нормы, выводятся из предмета антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры. Как показывает анализ деятельности органов прокуратуры по данному направлению, в таком ракурсе оценка нормативности правового акта ими не проводится. Такая задача не ставится перед органами прокуратуры даже в постановочном плане, что существенно увеличивает коррупционные риски в процессе правоприменения. 1
Говоря об объектах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, необходимо выделить их в качестве важнейшего элемента производства любого вида экспертиз. Объектами антикоррупционной экспертизы в соответствии со смыслом действующего российского федерального и регионального антикоррупционного законодательства являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления.
Проблемы и пути формирования правовой государственности в Российской Федерации
... курсовой работы: изучить и систематизировать теоретические основы концепции правового государства, и на примере Российской Федерации отследить проблемы и перспективы становления правового государства. Исходя из цели исследования, предполагается решение 1. Проанализировать исторические особенности становления концепции правового государства. ...
_______________________________
Кудашкин А. В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 26-30.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в качестве объекта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов могут выступать исключительно федеральные, региональные и муниципальные подзаконные нормативные правовые акты, а также региональное законодательство. 1
Необходимо отметить, что действующие подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые в России, именуются по-разному. В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации — это постановления, носящие нормативно-правовой характер, например нормативные правовые акты, регулирующие особенности ее законотворческой деятельности.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации издает постановления и инструкции нормативно-правового характера, регулирующие его законотворческую деятельность и иные вопросы.
Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 90 Конституции России издает нормативные правовые акты в форме указов. 2
Правительство Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции России издает нормативно-правовые постановления. 3
Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции издают нормативно-правовые постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.
В число подлежащих антикоррупционной экспертизе входят и нормативные правовые акты, издаваемые Центральным банком России, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Счетной палатой России, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Пенсионным
___________________
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ
2,3 Конституция Российской Федерации, 1993 г.
фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации в пределах их компетенции.
Центральный банк России в пределах своей компетенции издает приказы, указания, положения, инструкции нормативно-правового характера.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты — инструкции, распоряжения Председателя и др.
Счетная палата Российской Федерации регулирует в пределах своей компетенции правовые отношения, используя один вид нормативных правовых актов — приказ.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования для правового регулирования правоотношений издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты — приказы.
Антикоррупционная экспертиза в странах Европейского союза
... антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Это ч. 3 ст. 5 ("Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции"). Конвенция ООН 2003 г. не употребляет термина "антикоррупционная экспертиза" - она говорит лишь об оценке нормативных актов ...
Пенсионный фонд Российской Федерации издает нормативно-правовые постановления и распоряжения.
Фонд социального страхования Российской Федерации издает нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений и инструкций.
При этом нормативные правовые акты Фонда социального страхования Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Под проектом нормативного правового акта следует понимать первоначальный вариант нормативного правового акта, официально и в установленном порядке внесенного компетентным на то субъектом правотворчества в целях его предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки либо изменения до принятия по нему окончательного решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или их должностными лицами.
Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными на то органами и/или должностными лицами. На федеральном уровне такие правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Российской Федерации, самими министерствами, ведомствами и федеральными службами. На уровне субъектов Российской Федерации — региональными законами либо иными нормативными правовыми актами. На уровне муниципальных образований — решениями компетентных на то органов или должностных лиц.
Отечественные законодатели федерального и регионального уровня прямо указали, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе:
— проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;
— проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;
— проекты уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;
- проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме указанных, по инициативе разработчиков нормативных правовых актов или по инициативе независимых экспертов антикоррупционной экспертизы могут быть подвергнуты и иные объекты.
Анализ действующего российского законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих огранизационно-правовые аспекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что объектом антикоррупционной экспертизы являются практически все нормативные акты за исключением нормативного правового акта высшей юридической силы — Конституции Российской Федерации, а также международных нормативных правовых актов. 1 (Газимзянов, Р.Р. Объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: понятие и виды / Р.Р. Газимзянов. – М, 2008. – 189 с.)
Нормативно-правовой акт: понятие и виды
... оценку реализации нормативно-правового акта). Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, трех взаимосвязанных разделов, выводов, списка использованной литературы. нормативный правовой акт подзаконный Раздел І. Юридическая природа нормативного акта 1.1 Понятия и признаки нормативного акта Перед тем ...
Видится важным рассмотреть объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации.
Так, Проекты законов подвергаются обязательной антикоррупционной экспертизе в 27 регионах РФ (Ненецкий автономный округ, Смоленская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ивановская область, г. Санкт-Петербург, Чукотский автономный округ, г. Москва, Московская область и др.), проекты подзаконных актов — в 32 субъектах РФ. В некоторых регионах обязательной антикоррупционной экспертизе подвергаются только проекты подзаконных правовых актов (к ним относятся: Приморский край, Тюменская область, Псковская область, Волгоградская область).
Как мы видим, принцип обязательности антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов соблюдается далеко не во всех субъектах РФ.
Чаще встречается ситуация, когда антикоррупционная экспертиза является обязательной только по определенным направлениям правового регулирования. Например, в Республике Бурятия — в отношении нормативных правовых актов Республики Бурятия, затрагивающих права и свободы граждан в сфере образования и здравоохранения; в Амурской области — в отношении нормативных правовых актов и их проектов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
Во всех субъектах РФ в качестве объекта антикоррупционной экспертизы в первую очередь указываются нормативные правовые акты и их проекты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
В некоторых регионах предусмотрена антикоррупционная экспертиза не только нормативных правовых актов, но и договоров, соглашений, заключаемых от имени субъекта Федерации. Похожие положения есть в законодательстве Тамбовской и Курганской областей. 1
§ 1.3. Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) согласно ст.2 ФЗ №172 2 (Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ ) являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Обращает на себя внимание тот факт, что в данном случае речь не идет об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов. С одной стороны, это согласуется с превентивной функцией экспертизы, с другой стороны, содержание понятия антикоррупционной экспертизы прямо указывает на объект проверки, включающий помимо проектов, действующие нормативные правовые акты. Однако по смыслу ст.3 (например, п. 3, 4 ФЗ №172) антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов должна проводиться при осуществлении
Норма права и нормативно правовые акты
... приговора суда. Обеспечительные нормы содержат предписания, гарантирующие осуществление субъективных прав и обязанностей в процессе правового регулирования. Эти нормы могут располагаться в различных нормативных актах, связанных между собой. Например, право Банка России на ...
мониторинга их применения. В свою очередь, мониторинг применения вступивших в законную силу правовых актов является обязанностью любого
___________________
Долотов, Р.О. Объекты и субъекты антикоррупционной экспертизы региональных правовых актов / Р.О. Долотов. — М., 2002. – 342 с.
правотворческого органа и неотъемлемой частью правотворческой деятельности в
целом. Кроме того, к мерам по профилактике коррупции отнесено рассмотрение в органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Данный принцип заключается в том, что любой нормативный правовой акт является частью единого правового пространства и входит в систему правовых актов. В свою очередь система правовых актов – это взаимосвязанный, логически выстроенный массив правовых норм, в том числе дополняющих и конкретизирующих друг друга. В связи с этим качественная и всесторонняя антикоррупционная оценка нормативного правового акта не возможна без изучения взаимосвязанных правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения, пусть и содержащихся в иных нормативных правовых актах.
Кроме того, следует учитывать, что выявить коррупциогенные факторы, содержащиеся в действующем нормативном правовом акте, помогает изучение его правоприменительной практики, и в первую очередь, тех индивидуальных правовых актов, которые принимаются на его основе. Именно при рассмотрении результатов реализации прав конкретных граждан или организаций можно прийти к выводу о том, что допускаемые нарушения носят системный характер, а в нормативном правовом акте имеются коррупционные риски.
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Обоснованность результатов антикорупционной экспертизы – это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Любое утверждение эксперта о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов должно быть основано на сопоставлении и анализе всей имеющейся в его распоряжении нормативно-правовой информации и логически увязано с результатами этого анализа. Иными словами из экспертного заключения должен быть понятен ход рассуждений его автора и почему он пришел именно к таким выводам.
Объективность результатов антикоррупционной экспертизы – это минимизация влияния субъективных факторов (эмоционального восприятия информации, личной заинтересованности в результате экспертизы, симпатий –антипатий к правотворческому органу, иных обстоятельств) на выводы эксперта. Эксперт в своей деятельности должен руководствоваться только нормами действующего законодательства и использовать имеющийся опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз. В случае возникновения у эксперта конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы, он должен отказаться от ее проведения.
Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы – это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Прежде всего, проверить можно только то, что каким-либо образом зафиксировано, то есть имеет определенный формализованный вид. В данном случае результаты антикоррупционной экспертизы должны быть оформлены в письменном виде. Реализация данного принципа достигается также установлением единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. Только в этом случае, экспертное заключение может быть оценено и с точки зрения его обоснованности и объективности, и с точки зрения соответствия действующим правовым актам. К сожалению, в настоящее время принцип, касающийся проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, является скорее декларативным.
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, является залогом ее качества. Совершенно очевидно, что только человек, владеющий необходимыми знаниями, приемами и определенным опытом сможет профессионально оценить нормативный правовой акт или его проект на наличие (отсутствие) коррупциогенных факторов, а также предложить варианты устранения (снижения) коррупционных рисков при реализации, установленных нормативным правовым актом правил поведения.
С целью поддержания компетентности экспертов в актуальном состоянии необходимо регулярное проведение для них профессиональных тренингов, проблемных семинаров, а также повышение их квалификации в специализированных учебных заведениях.
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Указанный принцип согласуется с принципом «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами», заложенным в основу противодействия коррупции в целом (п.7 ст.3 ФЗ №273).
Более того, в соответствии со ст.18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. При этом, согласно ч.1 ст.3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Таким образом, в данном случае речь идет о том, что любые государственные или муниципальные органы не являются замкнутыми на самих себе управленческими институтами, а выполняют роль «проводников» объективных потребностей населения и воли народа в системе правового регулирования. Выявить же эти потребности без участия самого населения в лице его представителей – различных институтов гражданского общества,- невозможно. В развитие рассматриваемого принципа в соответствии со ст.5 ФЗ N 172 институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Сотрудничество государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества состоит в создании необходимых условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы принимаемых ими нормативных правовых актов, а также в обязательном рассмотрении результатов этих экспертиз. Создание условий включает в себя опубликование (обнародование) в средствах массовой информации, а также размещение в сети Интернет на официальных сайтах органов власти текстов нормативных правовых актов и их проектов.
Кроме того, существенную помощь государственным и муниципальным органам в выявлении коррупциогенных факторов, содержащихся в принятых ими нормативных правовых актах, могут оказать граждане путем направления обращений в соответствующий правотворческий орган. 1
___________________
Алешкова Н. П. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов как обязательная часть
качественного правотворческого процесса//Российская юстиция. -2012. — № 10.- С. 23 – 25
- Цели и задачи антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов.
Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции.
Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ № 172 коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. 1
Следует отметить, что в ФЗ №172 используется термин «коррупциогенные факторы», а в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96) 2 присутствует термин «коррупционные факторы». Возникает вопрос. Являются ли эти термины тождественными? По мнению Дьяконовой О.Г. 3 , термины, несмотря на схожесть, являются различными: «коррупционный фактор» — источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» — свойство предмета,
___________________
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ
2 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96
3 Дьяконова, О.Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? / О.Г. Дьяконова. – М, 2009. – 342 с.
позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия).
Предложенный подход представляется логичным и разумным, требующим закрепления в нормативных актах, регламентирующих проведение антикоррупционной экспертизы. Однако в рамках данной монографии термины «коорупциогенные факторы» и «коррупционные факторы» будут использоваться в качестве тождественных (в связи с их равнозначным упоминанием в законодательстве в настоящее время).
Представляет интерес еще один аспект, связанный с выявлением коррупциогенных факторов. Так, постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 1 установило необходимость проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Не называя эту экспертизу антикоррупционной, правотворческий орган, тем не менее, совершенно определенно указывает на цель этой экспертизы – выявление одной из разновидностей коррупциогенных факторов, упомянутых в ФЗ № 172. Совершенно очевидно, что установление в нормативных правовых актах «положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности», носит коррупциогенный характер по признаку «трудновыполнимости и (или) обременительности
___________________
Постановление Правительства РФ от 29.07.2011 N 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
требований к гражданам и организациям».
Исходя из определения термина «коррупциогенные факторы», содержащегося в ФЗ №172, коррупциогенные факторы подразделяются на две большие группы.
1) Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).
2) Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. 1
В свою очередь, в статье Э.В. Талапиной можно увидеть следующую классификацию, опирающуюся на Методику анализа коррупциогенности нормативных правовых актов.
А. Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:
1. Широта дискреционных полномочий.
2. Определение компетенции по формуле «вправе».
___________________
Алешкова, Н. П. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов как обязательная
часть качественного правотворческого процесса//Российская юстиция. -2012. — № 10.- С. 23 – 25
3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.
4. Злоупотребление правом заявителя.
5. Выборочное изменение объема прав.
6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
8. Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции».
9. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
Б. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:
1. Наличие пробела в регулировании.
2. Отсутствие административных процедур.
3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности.
5. Отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения.
6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими.
7. Отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации)., В. Коррупционные факторы системного характера:
1. Ложные цели и приоритеты.
2. Нормативные коллизии.
3. Нарушение баланса интересов.
4. «Навязанная» коррупциогенность.
Г. Проявления коррупциогенности:
1. Формально-техническая коррупциогенность.
2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).
Исходя из вышесказанного, можно выделить задачи антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов:
- выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов;
— рекомендации по устранению коррупциогенных факторов путем устранения или коррекции содержащих их норм в проектах нормативных правовых актов в целом;
- рекомендации по включению в проекты нормативных правовых актов антикоррупционных норм.
___________________
Талапина, Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5 с. 35-39
2 Алешкова, Н. П. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов как обязательная
часть качественного правотворческого процесса//Российская юстиция. -2012. — № 10.- С. 23 – 25
Некоторые проблемы антикоррупционной экспертизы.
§ 1.1. Субъекты проведения антикоррупционной экспертизы.
