Проведение административной реформы в России и связанная с ней реформа государственной службы явно ставят проблему юридической ответственности лиц, обеспечивающих выполнение функций государственной власти в системе государственного управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждает актуальность проблем и практическую работу чиновников. Юристы часто сталкиваются с очень сложными конкретными ситуациями.
В настоящее время проблема неуклонного повышения ответственности государственных гражданских служащих является достаточно актуальной, так как в период развития правового государства возникает необходимость в обеспечении соблюдения установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом, который своими действиями нередко искажает суть изначально верных правовых предписаний. Это, в свою очередь, подрывает авторитет государства в обществе и заставляет граждан не доверять институтам власти. Верховенство закона в государственном аппарате может быть обеспечено за счет подотчетности государственных служащих. Изучая вопрос о том, к каким видам ответственности целесообразно привлекать государственных гражданских служащих за неисполнение служебных обязанностей, важно отметить, что на практике наиболее часто к государственным гражданским служащим за неисполнение или за несвоевременное исполнение ими своих должностных обязанностей применяются меры дисциплинарной ответственности.
Государственная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих реализацию административного влияния государства, немыслима без четко установленных мер подотчетности ее отдельных элементов. В отношениях между государственными служащими и гражданским обществом подотчетность призвана играть роль обратной связи, которая обеспечивает надлежащее поведение государственных субъектов. Однако ни для кого не секрет, что российское законодательство не отличается тщательной проработкой законов, и все еще существуют существенные недостатки у законодателя также в области регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга.
Таким образом, теоретическая неразвитость проблемы и ее практическая значимость указывают на актуальность и новизну темы исследования.
Особенности юридической ответственности государственных служащих ...
... государственными органами и должностными лицами. Определяли юридическую ответственность и как применение или возложение мер государственно-принудительного характера, также -- сами меры государственного принуждения или реакцию государства ... Итак, существуют различные концепции юридической ответственности. Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность отвечать (или дать отчет) ...
Степень изученности темы. Сегодня существует немало публикаций, в которых так или иначе освещается проблема дисциплинарной ответственности госслужащих. Однако в социологии данный вопрос разработан недостаточно. Поэтому мы обращаемся к развитию менеджмента и других дисциплин, представители которых занимаются вопросом дисциплинарной ответственности.
Изучение научной литературы, раскрывающее тему исследования, позволяет выделить разные группы произведений.
Научная позиция формировалась под влиянием идей, нашедших отражение в трудах Ю.С. Адушкина, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.А. Гришковца, А.П. Коренева, В.М.Манохина, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и ряда других авторов.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, действующие федеральные законодательные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации. В работе также использованы нормативные положения правовых актов Российской Империи, СССР, РСФСР и Российской Федерации, утратившие юридическую силу.
Таким образом, исходя из актуальности и степени осведомленности, можно сформулировать основную исследовательскую задачу.
Проблема исследования заключается в противоречии между необходимостью изучения дисциплинарной ответственности государственных служащих, с одной стороны, и недостаточным теоретическим и методологическим обеспечением этого процесса, с другой.
Предмет исследования — государственные служащие.
Предмет исследования — дисциплинарная ответственность государственных служащих.
Цель исследования — определить понятие и содержание дисциплинарной ответственности государственного служащего.
Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:
1. Рассмотреть правовую основу дисциплинарной ответственности государственных служащих;
2. Ознакомиться с нормами права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного служащего;
3. Описать механизм привлечения к дисциплинарной ответственности.
Теоретико-методологическую основу. Методологической основой диссертационного исследования являются фундаментальные законы, категории и концепции философии, общенаучные и частнонаучные методы. Методологической основой исследования являются общенаучный метод познания, метод системного анализа, логико-нормативный метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, философии права, науке управления, отраслевым юридическим наукам (в особенности, по административному, конституционному, трудовому праву), а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Эмпирической основой исследования являются: анализ материалов по изучаемой проблеме, справочно-аналитические материалы.
Структура курсовой работы состоит из введения, трех разделов, заключения, списка источников и литературы.
Общетеоретические аспекты административно-правового исследования ...
... государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Имущество, входящее в федеральную собственность, принадлежит на праве собственности Российской Федерации в целом. Имущество, составляющее государственную собственность субъектов РФ, принадлежит на праве собственности соответствующим субъектам РФ. Таким образом, федеральная собственность и собственность субъектов РФ ...
1. Правовая основа дисциплинарной ответственности государственных служащих
юридический ответственность государственный дисциплинарный
Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила).
Тем не менее, обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий. Большинство этих характеристик также характеризуются дисциплинарными взысканиями государственных служащих.
В то же время нам не кажется полностью правильным сводить всю специфику особой дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. Это касается, в частности, дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна иметь существенные отличия от аналогичного института трудового права.
В связи с обсуждаемой проблемой интересен анализ видов юридической ответственности, проведенный известным конституционалистом В.И. Круссом. В частности, этот ученый предлагает разделить юридическую ответственность на частную и государственную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть предопределена нормами права, установленными или санкционированными государством (публичной властью).
Указанные же типы юридической ответственности выделяются В.И. Круссом по критерию защищаемых интересов, «ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное — общегосударственные (публичные) интересы».
Что касается дисциплинарной ответственности, то ученый обосновывает ее частный, «гражданский» характер. «Основное воздействие дисциплинарного увольнения — в контексте конституционного правопользования — правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику).
Прекращая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим причинам, он фактически применяет дисциплинарные взыскания, тем самым «возвращая» свое право заключить договор аналогичного содержания с другим лицом, предположительно более дисциплинированным».
Медицинская служба гражданской обороны
... крайне затруднительно. Это обусловило создание в системе здравоохранения специальной организации - медицинской службы гражданской обороны (МС ГО) и разработку соответствующих форм и методов работы ее формирований, ... учреждений и органов управления. Медицинская служба гражданской обороны. МС ГО - это специальная организация в системе здравоохранения, предназначенная ...
В данном случае с мнением В.И. Крусса вполне можно согласиться. Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время нам кажется, что совершенно другие функции должна выполнять дисциплинарная ответственность в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарное нарушение больше не затрагивает частный интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного сотрудника. Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Следовательно, в данном случае юридическая ответственность призвана защитить публично-правовые интересы — обеспечить надлежащую процедуру управления.
Между тем конструкция дисциплинарной ответственности в законе о государственной службе государства по сути заимствована из трудового права. Так, например, в трудовых отношениях работодатель как автономный субъект экономической деятельности имеет право, но не обязан применять дисциплинарные меры к работнику для защиты его личных интересов, что представляется полностью оправданным. Однако, по крайней мере, кажется неоднозначным предоставлять такие же широкие полномочия при решении вопроса о дисциплинарной ответственности должностного лица по отношению к представителю работодателя. Служебные отношения на государственной гражданской службе носят четко выраженный публично-правовой характер. Как справедливо отмечает А.В. Сергеева, дисциплинарные проступки госслужащих нарушают не только служебную дисциплину конкретного государственного органа, но и прямо или косвенно затрагивают интересы всей госслужбы в целом. В силу этого предоставление представителю работодателя чрезмерной свободы усмотрения при принятии решения о применении дисциплинарных взысканий к государственному служащему не соответствует публично-правовому характеру государственной службы.
В последние годы в научной литературе все чаще высказывается идея о необходимости ограничить свободу усмотрения представителя работодателя при принятии решения о применении дисциплинарных взысканий к государственному служащему. Так, например, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что руководитель, имеющий право преследовать подчиненных, оставляет слишком много возможностей для решения этих проблем по своему усмотрению. В этой связи, как отмечает ученый, дисциплинарная ответственность часто сопровождается произволом высшего руководства и, следовательно, может препятствовать эффективной борьбе с коррупцией.
Конечно, следует согласиться с тем, что «для общественной ответственности должна быть исключена безусловная и даже широкая свобода усмотрения. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо». Что касается рассматриваемого вида ответственности, то это возможно только частично из-за особенностей существующих правоотношений. Принятие дисциплинарной ответственности к государственному служащему возлагается на представителя работодателя. Однако последний действует не в своих личных интересах как субъект данных, а обеспечивает надлежащее функционирование государственного органа от имени Российской Федерации как лица, уполномоченного государством.
Понятие, предмет и метод административного права
... участвует государственная администрация. Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других, прежде всего, по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую ... государственных служащих; перемещение по службе; стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных сл
В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. В соответствии с той же статьей неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным должностным лицом возложенных на него служебных обязанностей квалифицируется как дисциплинарное правонарушение в контексте отношений с государственными должностными лицами.
В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Трудовое законодательство устанавливает лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).
Законодательство о государственной службе полностью приняло этот подход, что, на наш взгляд, является еще одним примером «некритического кредитования». Внесение этого перечня в ТК РФ направлено на защиту работника от необоснованных увольнений и, по сути, представляет собой пределы «частной», «восстановительной» дисциплинарной ответственности. В контексте государственно-официальных отношений, на наш взгляд, необходимо установить перечень серьезных нарушений служебных обязанностей в целях защиты общественных интересов.
Конечно, специфика дисциплинарной ответственности не позволяет установить исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, но в этом нет необходимости. На наш взгляд, необходимо предвидеть только те из них, которые наносят ущерб общественным интересам и предполагают применение самых строгих дисциплинарных мер.
Нужно сказать, что необходимость нормативного закрепления грубых нарушений служебной дисциплины начинает осознаваться и на законодательном уровне, правда, пока еще только «ad hoc» (то есть применительно к конкретному случаю).
Прежде всего, на наш взгляд, существует смешение двух разных правовых институтов: ограничения, связанные с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарное правонарушение. Дисциплинарные меры применяются за совершение дисциплинарного проступка, императивным элементом которого является вина правонарушителя. Однако в этом случае непредоставление этой информации может быть невиновным. Например, супруга государственного или городского служащего может отказать в предоставлении такой информации или предоставить ложную информацию. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому государственному служащему не могут быть применены «другие» дисциплинарные меры.
На наш взгляд, невыполнение обязательства по раскрытию информации о доходах не может считаться дисциплинарным правонарушением, и увольнение государственного служащего в данном случае не является дисциплинарной мерой. Как нам представляется, необходимо внести изменения в Закон о противодействии коррупции и закрепить данную норму в следующей редакции: «Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является основанием освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной или муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой».
Понятие, признаки, функции и особенности финансово-правовой ответственности (2)
... понятия финансового правонарушения; ---определение особенностей юридического состава финансового правонарушения; определение понятия и роли финансово-правовых санкций в сфере финансовой деятельности; формулирование понятия и выявление основных признаков финансово-правовой ответственности; ответственности; ответственности; определение функций финансово-правовой ответственности с помощью ...
Рассматриваемым Законом установлена также обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Следует отметить, что нарушение обязанности сообщать о коррупционном поведении может быть классифицировано как дисциплинарное правонарушение. В то же время нельзя не отметить специфику этого нарушения служебных обязанностей. В частности, обращение к государственному или муниципальному служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений может иметь место в домашней обстановке, путем телефонного звонка и т.п. Поэтому, в отличие от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и т.п.), факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать.
Представляется, что в такой ситуации момент установления дисциплинарного проступка вполне может превысить шесть месяцев, предусмотренных законом. В этом случае целесообразно установить более длительный срок применения дисциплинарного взыскания. В качестве примера можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника в связи с совершением виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях, когда эти действия совершены вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем.
Проведенный теоретико-методологический анализ позволил сделать следующие выводы:
1. На наш взгляд, многие из отмеченных проблем связаны с непониманием публичного характера дисциплинарной ответственности государственных служащих. В трудовых отношениях работодатель правомочен самостоятельно «взвешивать», квалифицировать дисциплинарные проступки работника и определять меру дисциплинарной ответственности (в рамках, установленных законом, разумеется) именно потому, что целью данной ответственности является его частный интерес. Подобный подход оказывается неприемлемым в рамках государственно-служебных отношений. Формирование корпоративной культуры изначально имеет важный экономический смысл в силу того, что организация функционирует в условиях конкуренции: чем успешнее будет объединение сотрудников для достижения общей цели, чем уникальнее организация будет представлена во внешней среде, тем более конкурентоспособной она окажется. Таким образом, ценности, нормы, миссия, идеология, традиции корпоративной культуры должны быть ориентированы на достижение конкурентоспособности организации.
Права, обязанности и ответственность предпринимателей
... необходимые для исчисления и уплаты налогов и прочих обязательных платежей; и т.п. Предпринимательская ответственность — это обязанность предпринимателей по выполнению определённых действий, направленных на устранение невыполненных обязательств, нарушенных прав клиентов, работников, ...
2. Нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. Это касается, в частности, дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна иметь существенные отличия от аналогичного института трудового права.
3. Можно и нужно нормативно закрепить перечень публично значимых нарушений служебной дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.
2. Нормы права как элемент механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного служащего
Раскрывая сущность механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории механизма правового регулирования. В юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» впервые ввел и раскрыл его содержание С.С. Алексеев. Под механизмом правового регулирования он понимает взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения». При этом образующими механизм правового регулирования правовыми средствами являются: 1) юридические нормы; 2) права и обязанности (правоотношение); 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права. Административно-правовое регулирование является отраслевым видом общеправового регулирования, поэтому естественно то, что административно-правовой механизм регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, подпадает под предложенное выше определение. Речь идет о том, что механизм административно-правового регулирования содержит, по существу, тот же набор правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения. Так, например, А.П. Коренев к элементам (средствам) механизма административно-правового регулирования относил нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю.Н. Старилов, используя вместо технического термина «механизм» термин «система», к элементам системы административно-правового регулирования относит административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения. И.И. Веремеенко, Л.Л.Попов, А..П. Шергин к элементам структуры административно-правового регулирования относят конкретную норму права, акт ее применения, возникающее на ее основе правоотношение». Обобщая суждения ученых о структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что правовыми средствами механизма административно-правового регулирования выступают правовые нормы, правовые отношения и акты применения и толкования права. Исходя из того, что дисциплинарные правоотношения являются разновидностью административных правоотношений и им присущи все их основные черты, логично будет механизм правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих рассмотреть в соотношении с механизмом административно — правового регулирования Соответственно, элементами (средствами) механизма административно- правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего являются: а) нормы права; б) правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; в) акты применения и толкования права, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Рассмотрим подробнее каждый элемент системы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. С точки зрения механизма правового регулирования, норма права — это начальный элемент механизма, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях. Правовые нормы составляют базу правового регулирования, « от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов». Необходимо обратить внимание, что в юридической литературе практически не используется термин «дисциплинарная норма» или «дисциплинарно — правовая норма». Это явление объясняется тем, что указанные нормы относят к административно-правовым. Синтезируя приводимые в современной учебной и научной литературе понятия административно-правовой нормы, нетрудно выделить её качественные признаки:
Юридическая ответственность в трудовом праве России
... в области регулирования трудовых отношений; -проведение исследования судебной практики и результатов судебной статистики в целях выявления проблем в трудовом законодательстве; -выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в области юридической ответственности за нарушение трудовых прав. ...
- она устанавливается или санкционируется государством;
- содержит в себе правило должного или возможного поведения субъектов административного права;
- обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Исходя из этого, можно предположить, что все указанные признаки присущи нормам дисциплинарным.
Правовое регулирование — длящийся во времени и пространстве процесс. Обозначенная выше стадия, при которой осуществляется правотворческая деятельность компетентных государственных органов, формулируются и закрепляются в нормативных актах правовые нормы, переходит в следующую стадию правового регулирования: возникновение правоотношений. Таким образом, если начальным звеном правового регулирования является юридическая норма, то среднее звено юридического механизма — это субъективное право и юридическая обязанность или, если связать их вместе, правовое отношение, то есть правоотношение. Однако правоотношения не возникают из ниоткуда, у них есть определенные предпосылки. Таковыми являются:
- нормы права, которые наделяют участников правоотношений юридическими свойствами — правами и обязанностями. — юридические факты, которые указывают на те условия, при наличии которых в соответствии с законом возникают правоотношения (неисполнение обязанностей, акты, решения органов государственной власти) — правосубъектность — наделение участников правоотношений определенными юридическими свойствами (правоспособностью;
- дееспособность, деликтоспособностью).
Правоотношениям, возникающим по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, присущ ряд признаков:
- это всегда двусторонняя связь двух или более участников правоотношений (представитель нанимателя — гражданский служащий;
- комиссия по рассмотрению служебных споров — гражданский служащий;
- суд — гражданский служащий);
- участники указанных правоотношений обладают соответствующими правами и обязанностями в рамках правоотношения;
- правоотношение обеспечивается государственно — правовыми механизмами, в частности возможностью применения принудительных мер; В теории права правоотношения принято подразделять на виды: а) в зависимости от их отраслевой принадлежности (административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и т.п.); б) в зависимости от юридического факта, влекущего правоотношения (регулятивные и правоохранительные); в) в зависимости от характера осуществляемых субъектами норм права ( материальные и процессуальные); г) в зависимости от соотношения права участников правоотношений ( простые и сложные), д) в зависимости от соотношения прав и обязанностей участников.
На основании предложенной классификации можно сделать вывод, что правоотношения, возникающие при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности являются:
Дисциплинарная ответственность работника по российскому трудовому праву
... дисциплинарная ответственность индивидуальна для каждого правонарушителя, т.е. обстоятельства, при которых совершен деликт: тяжесть проступка, исполнение обязанностей на протяжении всей службы и поведение служащего - факторы, учитывающиеся при наложении взыскания. ... работающий в ООО «Альт», в должности конструктора, с заявлением о незаконном дисциплинарном взыскании. 30 ноября 2011 г., он отказался ...
- правоохранительными (так как в их основе лежат неправомерные действия -дисциплинарный проступок- и они связаны с юридической ответственностью);
- административно-правовыми (преимущественно) и гражданско-процессуальными (в случае обжалования дисциплинарного взыскания в судебном порядке (в настоящее время этот процесс, до принятия соответствующего закона, урегулирован гражданско-процессуальным законодательством));
- процессуальными;
- сложными (так как у каждого участника правоотношений имеются и юридически права, и юридические обязанности).
— как вертикальными — отношения, в которых один из участников подчинен другому (представитель нанимателя- гражданский служащий; представитель нанимателя — представитель государственного органа по вопросам государственной службы и кадров), так и горизонтальными -отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (гражданский служащий-комиссия по служебным спорам).
Таким образом, все вышеперечисленное свидетельствует о:
1. Правоотношение — это сложное многоэлементное общественное отношение, которому присущи такие структурные элементы, как объект, субъект и конкретное содержание (юридические факты, субъективные права, юридические обязанности).
2. Говоря об объекте правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности гражданского служащего, необходимо отметить, что объектом правоотношений признается то, по поводу чего складываются правоотношения, или то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности, обязанности участников правоотношений.
3. Объектом рассматриваемых правоотношений является дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего. Эти отношения возникают, складываются и развиваются по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
3. Механизм привлечения к дисциплинарной ответственности
Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взыскании, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.
В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является более строгим видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взысканием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работника». По ее мнению, «выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя». С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.
Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием». Различие здесь носит «психологический» характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию. Нужно сказать, что ранее в КЗоТе РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих.
Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. «а» — «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе.
По нашему мнению, в данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, — о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.
Как отмечает А.С. Ковалев, наказание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии играет двойную роль:
- во-первых, как самостоятельное взыскание, имеющее морально-психологический, воспитательный характер, направленное на исправление военнослужащим своего поведения образцовым выполнением воинского долга;
- во-вторых, как предупреждение о том, что в отношении военнослужащего в последующем может быть применено более строгое наказание в виде досрочного увольнения с военной службы или снижения в должности.
Как представляется, на государственной гражданской службе очевидным аналогом предупреждения о неполном служебном соответствии является предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако, в отличие от законодательства о военной службе, законодательство о службе гражданской никаких особенностей применения данного взыскания не предусматривает. Между тем хотелось бы подчеркнуть, что, если исходить даже из самого его названия, оно должно применяться к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если гражданский служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе, на наш взгляд, не может об этом свидетельствовать. Уместно опять-таки вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии служащим замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации (ст. 48 Закона о государственной гражданской службе).
В этом плане выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе в полном соответствии с положениями ст. 48 Закона.
По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание — освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы нетождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.
В специальной литературе перевод на другую должность государственной службы в качестве дисциплинарного взыскания (в частности, положения названного выше Указа Президента РФ) подвергался критике как не соответствующий конституционному принципу свободы труда. Так, например, С.А. Иванова обоснованно указывала, что, «поскольку, как уже отмечалось ранее, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, указанный перевод — это одно из изменений трудового договора, связанное с ограничением права на труд, и поэтому перевод возможен только с письменного согласия государственного служащего (ст. 72 ТК РФ).
В противном случае речь идет о принудительном труде, который запрещен действующим законодательством».
По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста Закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня или о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А.Ф. Нуртдинова полагает, что «при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило нижестоящей и менее ответственной, должности гражданской службы на конкурсной основе». С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.
Выше мы развивали мысль о том, что ввиду специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного опосредования института дисциплинарной ответственности. В частности, имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков, предусмотреть, какие меры дисциплинарных взысканий должны применяться за совершение отдельных видов проступков, и т.п. Однако при этом не нужно забывать, что при применении к гражданскому служащему того или иного дисциплинарного взыскания необходимо учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, но и иные обстоятельства: степень вины нарушителя, его предыдущее поведение и т.п.
В трудовых отношениях вопросы дифференциации и индивидуализации дисциплинарной ответственности решает работодатель. Однако, как мы говорили выше, подобный подход неприемлем в сфере государственно-служебных отношений, поскольку предоставляет представителю нанимателя чрезвычайно широкие дискреционные полномочия. Проблема заключается, следовательно, в том, чтобы предусмотреть такие процедурные механизмы, которые, с одной стороны, обеспечивали бы надлежащую дифференциацию и индивидуализацию дисциплинарной ответственности, а с другой — позволяли бы ограничить субъективное усмотрение представителя нанимателя.
Подводя итоги, отметим, что:
1. Институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях.
2. Между тем, по нашему мнению, изначально различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.
3. Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.
Заключение
Дисциплинарная ответственность является одним из инструментов в укреплении законности в деятельности государственного гражданского служащего, а также добросовестного, качественного, на высоком профессиональном уровне выполнения им возложенных на него должностных обязанностей. Несмотря на это, действующее законодательство имеет достаточно много неурегулированных вопросов, связанных с привлечением гражданского служащего к данному виду ответственности.
На современном этапе развития дисциплинарное законодательство содержит в себе пробелы общего характера. К ним можно отнести отсутствие законодательно определенного понятия дисциплинарной ответственности, ее принципов, отсутствие полноценного понятия дисциплинарного проступка, отсутствие перечня обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за дисциплинарное правонарушение, форм вины, оснований для освобождения от дисциплинарной ответственности и другое. На основании этого вывода в диссертационном исследовании было сформулировано ряд предложений, направленных на устранение части из имеющихся пробелов.
Принципы дисциплинарной ответственности также нуждаются в своем нормативном закреплении, так как они преимущественно находят свое отражение в скрытом виде и их вычленение возможно путем анализа дисциплинарного законодательства. В связи с этим, закрепление принципов дисциплинарной ответственности, например, в Кодексе о дисциплинарных проступках государственного гражданского служащего России, послужило бы созданию первоосновы, без которой формирование полноценного дисциплинарного законодательства невозможно.
Существенной особенностью дисциплинарной ответственности, является основание дисциплинарной ответственности гражданского служащего. Дело в том, что законодатель не определяет понятие состава дисциплинарного проступка, а также не отмечается такового в качестве основания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Основанием же является виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей. При этом закон определяет, что требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не указанных в служебном контракте и должностном регламента, запрещено. Из этого можно сделать вывод, что противоправность того или иного деяния определяют эти два указанных документа. При этом, законодательно не регламентируется, на каком основании и кто ту или иную обязанность помещает в служебный контракт и должностной регламент в качестве должностной. Права, обязанности и ответственность государственного гражданского служащего могут быть установлены только Федеральным законом и иными нормативно-правовыми актами в соответствии с ним. Служебный контракт и должностной регламент не являются нормативно-правовыми актами, поэтому ссылаться на них, как на источник определения должностных обязанностей, на наш взгляд, не совсем правильно. На основании данного вывода, а также в связи с тем, что закрепленного на законодательном уровне перечня дисциплинарных проступков, совершение которых влечет дисциплинарную ответственность, пока нет, предлагается указывать в служебном контракте и должностном регламенте соответствующую ссылку на норму нормативно-правового акта, в соответствии с которой предусмотрена конкретная должностная обязанность.
Кроме того, необходимо также на законодательно уровне установить круг лиц и определить их ответственность за составление служебного контракта и должностного регламента.
К сожалению, на современном этапе говорить о наличии систематизированного законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих невозможно, так как документа, который бы подводил правовую основу под институт дисциплинарной ответственности государственного служащего России, регламентировал при этом все отношения, возникающие по поводу привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности, а также содержал перечень составов дисциплинарных проступков, не существует.
Список источников и литературы
[Электронный ресурс]//URL: https://inauka.net/kursovaya/distsiplinarnaya-otvetstvennost-gosudarstvennyih-slujaschih/
1. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Российская газета. — 2004.
2. О системе государственной службы Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ // Российская газета. — 2003.
3. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих [Текст]: Указ Президента РФ от 12 августа 2002г. № 885 // Российская газета. 2002. — 15 августа. — № 152 (2030).
4. О Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (20032005гг.)» [Текст]: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 » // Российская газета. 2002. — 23 ноября. — №223 (3091).
5. Анохин, М. Госслужба нового века[Текст] / М. Анохин // Государственная служба. — 2001.- № 3 (13).
— С.79
6. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика [Текст] / Г.В. Атаманчук.- М.: Изд-во РАГС, 2002. — 272с.
7. Бобнева, М.И. Социальные нормы и регуляция поведения [Текст] / М.И. Бобнева. -М.: Наука, 2008. -311с.
8. Бойков, В.Э. Государственные служащие: особенности коллективного сознания [Текст] / В.Э. Бойков // ЭКО.- 2003. — №8. С. 171-177.
9. Бойков, В.Э. Госслужащие: о себе, о работе, о власти[Текст] / В.Э. Бойков // Государственная служба..- 2003. — №1 (21).- С.13-20.
10. Граждан, В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность [Текст] / В.Д. Граждан. Воронеж: «Квадрат», 2007.- 128с.
11. Зинченко, Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности [Текст] / Г.П. Зинченко// Социс.- 2000. — №2. — С.25-33.
12. Клименко, А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы [Текст] / А.В. Клименко// Чиновник.- 2005. — №5.- С.45-49.
13. Кошкарова, Е.С. Дисциплинарная ответственность государственных служащих [Текст] / Е.С. Кошкарова // Правоведение. — 2006. — №6. — С.189-191.
14. Кулешов, И.В. Дисциплинарная ответственность государственных служащих: общее и особенное [Текст] /И.В. Кулешов // Чиновникъ. — 2005. — №2 (36) — С.47-51.
15. Макарова, Н.И. К вопросу о правовом статусе государственного служащего[Текст] /Н.И. Макарова // Вестник ОмГУ, 2008.- Вып.1. — С.85-87.
16. Одинцов, А.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: Учебник[Текст] /А.А. Одинцов. — М.: Экзамен, 2007. — 414с.
17. Пресняков, М.В. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации [Текст] / М.В. Пресняков, С.Е. Чанов // Трудовое право. — 2009. — №8. — С.10-15.
18. Смоленский, М.Б. Административное право [Текст] / М.Б. Смоленский. — Ростов — на — Дону: «Феникс», 2005. — 346с.
19. Чиркин, В.Е. Государственное и муниципальное управление [Текст] / В.Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2005. — 320с.
